Intervista a Patrick Legrand, Vice Presidente Commission Nationale Débat Public
di Agnese Bertello

In Francia da un decennio esiste una legge che istituisce un modello e una prassi per la partecipazione dei cittadini. Si tratta del Débat Public.

Come funziona esattamente il Débat Public? Come viene avviato il processo e quando è obbligatorio?
La legge francese prevede che un imprenditore che abbia in mente di realizzare un progetto infrastrutturale di una certa rilevanza debba presentarlo alla Commissione Nationale del Débat Public (DP). Oltre ad alcuni tipi di progetti, che vengono automaticamente iscritti, ci sono alcuni parametri, di carattere finanziario e industriale, che stabiliscono quando, negli altri settori, è obbligatorio sottoporre il progetto all’analisi della Commissione e quando invece questo processo è “facoltativo”; la legge quindi distingue due diverse soglie, una che individua i progetti per i quali il processo è obbligatorio e una per i quali questo percorso è facoltativo. Facoltativo significa che la Società promotrice del progetto deve fare un’iniziale comunicazione pubblica sul progetto, indicandone le caratteristiche, fornendo in questo modo la possibilità alle altre parti in causa, cittadini, associazioni, rappresentanti delle istituzioni locali, di presentare il progetto alla Commissione Nazionale per valutare la possibilità di avviare un Débat public. A quel punto i membri della commissione analizzano il progetto e le sue implicazioni a livello nazionale di carattere ambientale, economico, sociale e valutano se avviare o no il dibattito e in quale forma. La Commissione è un’autorità amministrativa indipendente e in funzione di alcuni parametri fissati per legge, cioè l’interesse nazionale, l’impatto ambientale, sociale ed economico, del progetto, valuta se sottoporre o no al DP il progetto presentatole.

Quali sono le soglie individuate?
La presentazione del progetto alla Commissione è obbligatorio per progetti viari come autostrade e aeroporti. Per gli altri tipi di progetto, diversi elementi concorrono a definirne la soglia. Per esempio, da un punto di vista finanziario, la presentazione del progetto è obbligatoria per quei progetti che superano i 300 milioni di euro per i lavori, diciamo, di tipo edile, mentre è facoltativa per quelli che superano i 150 milioni. Ci sono poi altre indicazioni più specifiche, di carattere industriale, che variano a seconda del settore.
Alcuni progetti sfuggono a questo percorso proprio perché non costano abbastanza cari dal punto di vista delle necessarie realizzazioni edili. Un caso emblematico è quello degli inceneritori: ciò che costa caro nella sua realizzazione è il forno, ma il forno non rientra tra i costi “immobiliari” che concorrono a determinare la soglia. Nel corso degli anni, sono stati introdotti dei cambiamenti per ovviare a questo problema, cercando di definire diversamente i costi che venivano considerati formalmente per la definizione della soglia, reintegrando così quel tipo di infrastrutture che di fatto sfuggivano al DP. Per fare un altro esempio: la linea elettrica per la trasmissione e distribuzione dell’energia è sottomessa a DP, ma la centrale termica da cui quell’energia proviene non lo è. È bizzarro, ma è l’espressione di una lotta politica e anche di aberrazioni mentali. Ci sono certamente delle lobby che hanno fatto di tutto per sfuggire al DP, per esempio quelle nate con la liberalizzazione del settore energetico. Per esempio, ad oggi, il tema dell’eolico è sfuggito ad un dibattito pubblico.

Il costo della realizzazione su chi ricade?
Il costo è a carico dell’azienda che ha intenzione di realizzare il progetto. Va sottolineato che tutto questo deve avvenire ben prima che ci siano autorizzazioni ufficiali a procedere. Almeno un anno prima.

La Commissione può essere coinvolta anche su progetti legislativi?
Sì, la legge prevede la possibilità di avviare un processo di débat public anche su Piani progettuali e politici, su programmi. Per esempio, nei primi anni 2000, è stata pubblicata una Legge sulle gestione delle scorie radioattive e siamo stati incaricati di organizzare un DP generale. Recentemente, invece, alla fine del 2010, ci siamo occupati di nanotecnologie.
Il DP è un formidabile strumento per la democrazia tecnica, uno strumento che può dare fastidio ad alcuni interessi. Quello che si fa fatica a concepire è che ogni oggetto politico e tecnologico è anche un oggetto sociale e ciò comporta la necessità di discuterli.
Più le tematiche sembrano diventare complesse, astratte o scientifiche meno si è disposti ad accettare che vengano discusse, proprio facendo valere il dato della complessità.
Ho adesso sotto gli occhi un progetto di decreto relativo alla realizzazione di un DP sullo stoccaggio geologico della CO2. Questo è un territorio di frontiera, una frontiera di lotta, più o meno aperta ed evidente. Abbiamo l’esempio del gas degli scisti: sono stati dati dei permessi di esplorazione, senza ricorrere a dibattito pubblico perché in effetti il permesso di esplorazione non è ancora lo sfruttamento del giacimento, dunque non è attività produttiva; ma bisogna prevederlo perché è un’attività del tutto nuova. Grazie anche alle pressioni di realtà politiche e associative, ambientaliste, si metterà a dibattito pubblico anche la possibilità di esplorare gli scisti di gas. È un fronte di evoluzione ed è una battaglia politica.

Quali sono i passi successivi? Come si struttura il Débat Public?
La commissione analizza le caratteristiche del progetto valutando l’ampiezza delle ricadute economiche, sociali, ambientali a livello nazionale e a quel punto si decide si avviare o no un DP. Il primo passo fondamentale è la formazione di una Commissione specifica per quel progetto e un Presidente che dovrà coordinare il processo. Viene cioè costruire un terreno neutro, specifico per l’operazione, perché conduca il DP sotto la sua autorità: il secondo articolo della legge dice chiaramente che Presidente e Commissione devono gestire il dibattito ma non sono chiamati a dare un’opinione sul merito del progetto. È una cosa molto importante, molto efficace e d’impatto: è una garanzia per i cittadini che non ci saranno filtri di nessun tipo a modificare le loro opinioni. La commissione è composta da persone qualunque, non di professionisti: sono cittadini che vengono scelti e sono là per dare voce alle opinioni di altri cittadini, non per dare giudizi, stabilire cosa va bene e cosa no. Queste sono le basi per una reale autonomia di questo gruppo che non è parte in causa, sono le condizioni stesse della percezione di sicurezza e di fiducia della gente. Il DP ha una durata indicativa di 6 mesi. Viene richiesto, sotto il controllo della Commissione Particolare, che la Società realizzi un documento informativo per la popolazione, un Dossier con informazioni tecniche, che deve essere completo, preciso, chiaro, volto a sviscerare tutti i possibili nodi di contrasto, tutti gli elementi di interesse della cittadinanza. Questo, ripeto, avviene in una fase molto precoce, in modo tale che non ci si perda a discutere, per dire, del tipo di bulloni, ma dell’opzione generale, della sostanza del progetto, della sua natura, della necessità di farlo e della necessità di farlo proprio lì.

Come interloquisce la commissione con l’amministrazione locale e la popolazione?
Tutti gli attori principali vengono contattati direttamente per spiegare che cos’è il DP, come funzionerà, a che cosa serve e come potranno servirsene loro.
Infine, la commissione costruisce l’architettura del dibattito, cioè il programma delle riunioni pubbliche. Anche questa è un’altra specifica caratteristica: non si dicono le stesse cose se si è in due o tre a chiacchierare o se ci si trova a discutere un tema con un terzo nel ruolo di osservatore. È estremamente importante. L’abbiamo percepito in maniera chiara per il DP sul Grand Paris, cioè sul progetto di intervento sulla periferia urbana della capitale: c’erano due visioni contrapposte, ma non incompatibili; dopo qualche riunione questo fattore è emerso chiaramente: c’erano due visioni che non erano incompatibili ma che come tali figuravano perché erano presentate da due forze distinte e opposte, due gruppi politici, e ciò ha permesso di fare emergere che non c’era altra soluzione che convergere verso una terza possibilità. Non è soltanto la questione dei temi portati, ma proprio il fatto che siano evocati in pubblico. Si abbandona un sistema nascosto, fatto di lobby nascoste, per mettere alla luce del sole un sistema di argomentazione e di creazione di convergenze o di rappresentazioni specifiche e condivise del progetto.
L’ultima fase è la redazione di un documento finale esecutivo. La società deve fare un atto pubblico, convalidato dalla sua dirigenza, in cui dice se prosegue o no il progetto, quello che ha ascoltato durante il dibattito, ciò che realizzerà. È una specie di contratto sociale, e la popolazione direttamente controllerà che ciò venga fatto. In fin dei conti, il DP reintroduce un controllo sociale. Una struttura popolare e non troppo burocratica; non siamo noi a fare i controllori per verificare se gli accordi a cui portano i dp sono messi in opera come era necessario: è la gente, la popolazione che esercita autonomamente il suo controllo.
Come vede, il DP non è sempre compatibile con le basi istituzionali, di delegazione del potere, che ci vengono dalla nostra Rivoluzione: un bel dilemma…

Anche il Presidente della Commissione è un semplicemente scelto tra i cittadini?
Sì, diciamo che 6 volte su 10 non è un professionista, ma può anche essere un membro della Commissione Nazionale. Deve trattarsi di una persona che ha compreso bene i principi e il funzionamento, i limiti, le implicazioni, quindi qualcuno che magari abbia fatto più di un DP, qualcuno che ami il DP e che ami la gente. Se mettete qualcuno che non ama la gente come presidente di un DP, si sente immediatamente. Bisogna amare l’intelligenza collettiva. È una cosa che sfugge del tutto, quando si delinea un profilo individuale, ma è qualcosa di fondamentale.

Dopo un DP, restano comunque delle contestazioni verso i progetti, dei momenti di protesta?
Ce ne sono. Però il DP chiarisce le contestazioni, le sue ragioni. Le chiarisce e non produce consenso diretto. Possono restare delle forme di opposizione, ma l’impressione è che, anche se non ci sono statistiche, questi conflitti siano più rari e strutturati meglio, se il dibattito è stato condotto correttamente. Non abbiamo degli indicatori, come direbbe il nostro Governo, non è un commissariato di polizia. Non possiamo dire se il fatto che sia stato realizzato un DP fa scendere o meno il numero delle contestazioni. Questa cultura delle cifre non può essere applicata a questioni inerenti la società.

È successo che alcuni progetti siano stati fermati?
È successo e succede, ma l’80% dei progetti supera questa fase. Quello che succede sempre invece è che i progetti vengano trasformati in maniera anche molto importante.

Quali sono le esperienze più interessanti all’estero? Da quale pensa potrebbe essere possibile estrarre elementi per migliorare la legge o prendere esempio?
È molto complicato, ci sono delle determinanti culturali e storiche. Una legge sulla partecipazione pubblica deve combaciare con la società, la cultura e la formazione della società. Non si può importare. Bisogna guardare con attenzione agli esempi internazionali ma non importarli: si deve arrivare a una costruzione specifica analizzando la natura delle relazioni politiche, o la relazione verso la politica. Per esempio, uno degli elementi fondamentali della nostra legge è che i risultati del dibattito devono essere immediatamente risocializzati, ricondivisi. Ciò che viene elaborato nei piccoli gruppi attraverso i giornali e altri strurmenti deve essere ricondotto alla comunità più allargata che in questo modo si prepara alla riunione successiva. Il DP prevede la disponibilità di chi vi prende parte di accogliere le opinioni degli altri senza che ci sia immediatamente una valutazione.

Quali sono i cambiamenti culturali che la presenza del DP e 25 anni di pratica di DP hanno portato in Francia, secondo lei ?
E' un cambiamento che attiene alla cultura imprenditoriale, tecnica e scientifica. L’aspetto più dirompente è che il DP autorizza dei non tecnici, a priori incompetenti, a dare il loro avviso su un progetto tecnico. Ciò significa che nessun tema tecnico è strettamente tecnico. Si cerca di costruire nella testa delle imprese e dei suoi manager che ogni tema è socio-tecnico e non solo tecnico: la dimensione sociale del progetto deve essere integrato nel progetto stesso. Oggi dobbiamo condividere i dubbi e le certezze. Rivoluzione concettuale. Se pensa a un tipico ingegnere a cui è sempre stato detto “la cosa importante è che il progetto sia perfetto e gli altri non devono saperne niente”, e adesso gli si dice “devi andare a discutere con il macellaio la qualità del tuo lavoro”. È uno shock. Non sa come fare. In generale chi fa un dp, ne esce rivoluzionato.

Per approfondire
Il sito della CNDP