di Tommaso Franci,  REF - Osservatorio Energia

In materia Burden Sharing regionale (ripartizione tra le regioni degli obiettivi nazionali) la legislazione nazionale prevede da tempo che il Ministro dello Sviluppo Economico d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni stabilisca con uno o più decreti la ripartizione tra le regioni della quota di energia rinnovabile necessaria per raggiungere l’obiettivo del 17% entro il 2020. E’ previsto che la ripartizione dell’obiettivo tenga conto: dei potenziali regionali, dell’attuale livello di produzione delle energie rinnovabili, dell’introduzione di obiettivi intermedi al 2012, 2014, 2016 e 2018, e delle modalità di esercizio del potere sostitutivo del Governo (tramite commissariamento) nei casi di inadempienza delle regioni. Inoltre le regioni nei successivi novanta giorni dovranno adeguare i propri atti di indirizzo, e adottare le iniziative necessarie.

Il dlgs. n.115/2008 (di attuazione della direttiva 2006/32/CE sull’efficienza energetica) prevede che con le stesse modalità viste per le rinnovabili, venga stabilita la ripartizione fra le regioni degli obiettivi minimi di risparmio energetico necessari per raggiungere gli obiettivi nazionali individuati con il Piano di azione Italiano per l’efficienza energetica approvato nel 2007. la norma prevede inoltre che le regioni, successivamente alla ripartizione adottino provvedimenti e iniziative per concorrere al raggiungimento dell’obiettivo minimo regionale fissato.

A che punto siamo?
La ricognizione dei piani energetici regionali (PER) mostra che dal 2000 ad oggi il PER è stato approvato in via definitiva da 18 regioni, mentre sono state avviate le procedure nelle rimanenti 3 (Veneto, Abruzzo e Campania).

L’approvazione dei PER è in genere di competenza dei consigli regionali, ed è molto variabile il tempo che passa dall’adozione delle proposta da parte delle Giunte Regionali all’approvazione definitiva. Tale tempo può variare da pochi mesi ad alcuni anni ed è un indice significativo dello svolgimento della fase di processo decisionale nello sviluppo delle politiche energetiche regionali.

Ai fini di una valutazione dei piani regionali per le fonti rinnovabili e l’efficienza energetica nella prospettiva del burden sharing regionale degli obiettivi nazionali 2020 come previsto dalla normativa italiana, sono utili anche altri atti di indirizzo approvati dalle amministrazioni regionali che rappresentano orientamenti più recenti e significativi.

Il quadro degli atti di indirizzo che ne risulta è ancora incompleto ed emerge la mancanza di uno standard comune di riferimento per la loro elaborazione. In questo quadro convivono estremi costituiti da PER approvati in via definitiva con obiettivi 2020 e Piani come quello della Provincia autonoma di Bolzano approvato nel 1997 con obiettivi 2005. Sono undici le regioni che si sono dotate di atti di indirizzo con obiettivi traguardati oltre il 2010 di cui cinque con obiettivi 2020. Le altre nove regioni hanno PER o atti di indirizzo con obiettivi 2010.  Risulta inoltre evidente che nella loro elaborazione è mancato il coordinamento con lo Stato previsto dalla normativa sia in materia di promozione delle fonti rinnovabili che dell’efficienza energetica.

Nonostante ciò, per il settore elettrico, i piani regionali possono essere considerati una significativa elaborazione dei potenziale sfruttabili nei diversti territori del Paese. Per il settore elettrico gli  atti di indirizzo regionali disponibili consentono di costruire scenari di obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili sostanzialmente rappresentativi con caratteristiche che ne consentono la confrontabilità con i dati delle statistiche sul sistema elettrico di Terna e del GSE sugli impianti alimentati da fonti rinnovabili. Anche per quello che riguarda gli scenari di evoluzione della domanda nel settore elettrico in connessione agli obiettivi di efficienza e  risparmio energetico è possibile effettuare delle valutazioni preliminari sugli scenari tendenziali e gli scenari-obiettivo, nonostante l’ampia e diversificata articolazione temporale degli scenari sia come anni di riferimento che per gli obiettivi dei piani regionali.

Per i consumi finali di energia a fini termici (il settore quale dovrà essere fatto il maggior sforzo per raggiungere il nuovo obiettivo obbligatorio UE), manca di un adeguato sistema informativo sia a livello nazionale che regionale, paragonabile a quello esistente per il sistema elettrico, sia in termini di completezza e aggiornamento. Da ciò discende la minore significatività degli attuali obiettivi regionali di sviluppo delle fonti rinnovabili e di efficienza energetica in  questo settore.

A pochi mesi dalla scadenza del piano di azione nazionale, la mancata ripartizione degli obiettivi nazionali tra le regioni evidenzia l’inadeguatezza della cooperazione interistituzionale tra Stato e regioni nel settore energetico. Tale inadeguatezza è sicuramente una delle cause della scarsa efficacia nelle politiche italiane di promozione delle fonti rinnovabili e dell’efficienza energetica. L’individuazione di modalità operative condivise tra Stato e regioni per il monitoraggio e la gestione delle politiche energetiche è una priorità che può essere affrontata anche senza bisogno di nuove leggi o regolamenti.

La rilevanza quantitativa dei nuovi obiettivi 2020 per le fonti rinnovabili (dobbiamo passare dal 5,2% del 2005 al 17% nel 2020) richiede un salto di qualità nell’efficacia dell’intervento pubblico. L’analisi di efficacia e efficienza delle politiche di promozione delle fonti rinnovabili deve essere il primo riferimento per la definizione di nuove strategie e strumenti sia da parte dello Stato che delle regioni. In questa chiave, nello spettro dei livelli istituzionali, dallo Stato agli Enti Locali si possono individuare tre ambiti di riferimento che saranno determinanti per l’adozione delle iniziative necessarie ad un salto di qualità nell’efficacia dell’intervento pubblico in questo settore: un ambito di scenario nazionale, uno di scenario regionale ed uno di scenario locale.

Scenario nazionale
L’attuale fase di riformulazione delle politiche italiane per la promozione delle fonti rinnovabili avviene in un assetto istituzionale che ha visto ampliarsi il ruolo dell’UE e quello delle regioni, rispetto a quello dello Stato. In questo assetto il ruolo dell’amministrazione centrale nelle politiche italiane cambia, ma non è meno rilevante a partire dalle politiche degli strumenti di incentivazione nazionali (Certificati verdi, certificati bianchi, conto energia, detrazione fiscale del 55%,...). Venuto meno il ruolo diretto dello Stato nelle funzioni amministrative per le procedure autorizzative e di gestione degli incentivi agli investimenti, resta cruciale il ruolo generale di controllo e indirizzo delle politiche regionali in materia di procedimenti autorizzativi e di gestione strumenti di incentivazione, e diventa essenziale quello di regia dei processi di governance istituzionale delle politiche energetiche. In questa chiave si possono individuare le principali iniziative che dovranno vedere protagonista l’amministrazione centrale:

1. attivazione di strumenti flessibili per una cooperazione interistituzionale efficace, continua e non episodica, adeguata all’esercizio delle  responsabilità nazionali e regionali;
avvio tempestivo della procedura di ripartizione degli obiettivi nazionali di sviluppo delle fonti rinnovabili tra le regioni con tempi che possano consentire alle regioni di riformulare i propri strumenti con tempi adeguati; 
2. promozione di strumenti condivisi di monitoraggio in itinere e valutazione di efficacia e efficienza delle politiche di promozione delle fonti rinnovabili a livello delle responsabilità centrali, regionali e locali;
3. verifica dell’adeguatezza e della coerenza delle politiche di incentivazione delle fonti rinnovabili a livello nazionale e regionale;
4. adozione di linee guida e standard di riferimento comuni a livello nazionale per l’adeguamento dei programmi regionali di promozione delle fonti rinnovabili sulla base delle indicazioni già fornite dalla nuova direttiva;
5. definizione degli scenari  di evoluzione della domanda di energia in modo coordinato con gli obiettivi  delle politiche di efficienza energetica, sia a livello nazionale che  regionale;
adozione di linee guida per la gestione dei procedimenti autorizzativi sia sotto il profilo amministrativo che dell’efficacia nell’uso degli strumenti di informazione e partecipazione previsti dalla VIA;
6. promozione di iniziative di verifica e scambio delle esperienze e formazione tra i soggetti responsabili del procedimento unico ai sensi dell’art 12 del D. Lgs. n.387/2003;
7. promozione di una piattaforma informativa on line, comune tra Stato, regioni ed enti locali che possa assicurare in modo uniforme a livello nazionale livelli adeguati di informazione  da parte degli enti responsabili del procedimento autorizzativo;
8. introduzione di sanzioni nei confronti delle inadempienze da parte delle Regioni, sia nella definizione dei nuovi programmi che nella loro attuazione. Le sanzioni possono essere efficaci per responsabilizzare maggiormente le regioni, a differenza dei meccanismi di poteri sostitutivi che in un caso del genere rischiano di produrre l’effetto opposto.

Scenario regionale
La fase di approvazione dei nuovi piani energetici regionali nella prospettiva degli obiettivi europei e nazionali 2020 potrà essere utile per tenere conto delle esperienze maturate fino ad oggi, ai fini di un superamento delle problematiche emerse nelle politiche regionali per le rinnovabili condotte fino ad oggi. In particolare è necessario:

1. un più adeguato livello di integrazione delle politiche regionali di promozione delle fonti rinnovabili con le altre politiche regionali (ambientali, agricole, territoriali) che interagiscono sostanzialmente con lo sviluppo delle fonti rinnovabili;
2. un’attività di concertazione istituzionale che crei le condizioni per una condivisione degli obiettivi di sviluppo delle rinnovabili nelle diverse realtà territoriali delle regioni, e le condizioni per lo svolgimento dei procedimenti autorizzativi; 
3. l’attivazione, nella fase di definizione dei nuovi programmi regionali di promozione delle fonti rinnovabili, di processi di governance che coinvolgano gli attori economico-sociali interessati in modo non episodico;  
4. una verifica delle politiche di incentivazione regionale varate tramite i fondi strutturali (POR) e piani di sviluppo rurale (PSR), rispetto agli obiettivi dei nuovi programmi regionali per  rinnovabili  e alle  politiche nazionali di incentivazione;
5. lo svolgimento della valutazione ambientale strategica per i nuovi piani energetici regionali con un approccio operativo per affrontare in modo adeguato i problemi di coerenza con le altre politiche regionali pubbliche rilevanti.

Scenario locale
I problemi di efficacia delle procedure autorizzative per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili, spesso oggetto di conflitto ambientale, hanno la loro dimensione prioritaria di riferimento nello scenario locale. Lo scenario locale è la dimensione in cui devono essere affrontate le problematiche di accettabilità sociale che coinvolgono le comunità locali, adottando un approccio preventivo e superando, sia da parte delle imprese che della pubblica amministrazione, un approccio burocratico formale nella gestione degli strumenti di comunicazione, informazione e partecipazione del pubblico interessato già previsti dalla normativa, in particolare quando è richiesta la valutazione di impatto ambientale.