di Mario Cirillo e Pia Saraceno, REF

Scendendo ad analizzare il merito del documento, è possibile soffermarsi sulla valutazione degli obiettivi proposti, da un lato, e sugli strumenti di sostegno, dall’altro.

GLI OBIETTIVI
Nel PAN non sono specificate le ipotesi, in termini di crescita economica e politiche di efficienza energetica, che conducono alle previsioni relative allo scenario di “efficienza energetica supplementare” per il consumo energetico, preso come riferimento per il calcolo dell’obiettivo.
Secondo le elaborazioni di REF, il valore di consumo previsto dal Piano per il 2020 (nello scenario di riferimento, ossia quello di “efficienza energetica supplementare” esso è pari a 131 Mtep) è in linea con la proiezione al 2020 del trend di risparmio che condurrebbe al raggiungimento dell’obiettivo 2016 fissato dal Piano di azione per l’efficienza energetica (quest’ultimo redatto in attuazione della Direttiva 2006/32/CE).
Dal livello di consumo indicato nel PAN deriva un obiettivo di consumo di energia rinnovabile di 22.3 Mtep, suddiviso tra i tre settori d’uso (elettricità, riscaldamento, trasporto). Sostanzialmente in linea con quanto anticipato da REF nei propri studi.

Il contributo dell’importazione di energia rinnovabile è previsto nella misura di circa 1 Mtep, viene perciò ribadita l’insufficienza delle misure nazionali per centrare il target del 17%, e confermato l’interesse verso Balcani e Nord Africa.
Le scelte di import dovrebbero essere guidate da un criterio di minimizzazione dei costi: il PAN fa riferimento ad incentivi eventualmente riconosciuti all’energia elettrica rinnovabile prodotta all’estero di misura inferiore rispetto a quelli riconosciuti alla produzione nazionale. Ciò dovrebbe voler dire che il nostro Paese farà ricorso ad energia estera solo se più competitiva rispetto a quella prodotta in Italia. Il valore dell’energia importata dipenderà, in realtà, dall’offerta disponibile e dall’eventuale domanda di altri Stati membri. È forse per questo che il documento sottolinea che il suddetto criterio di efficienza sarà applicabile “in modo dinamico” in modo tale che sia assicurato il raggiungimento dell’obiettivo.

POLITICHE E STRUMENTI DI INCENTIVAZIONE
Il proposito espresso dal documento di fronte agli impegni presi è quello di potenziare e razionalizzare i meccanismi di sostegno esistenti, con attenzione all’efficienza e alla sostenibilità economica dell’azione di incentivazione. L’impostazione sulla linea della continuità propone quindi correttivi, piuttosto che una reimpostazione del set di strumenti, il che, dato il contesto ingarbugliato, almeno per alcuni degli strumenti, e l’assenza di valutazione sull’efficacia e l’efficienza di altri, lascia un po’ perplessi. L’elencazione delle problematiche da affrontare è comunque piuttosto istruttiva.

Innanzitutto, la durata di buona parte dei meccanismi di incentivazione deve essere estesa al 2020. Secondo quanto previsto dalla normativa attualmente in vigore, il sistema di detrazioni fiscali (55% delle spese sostenute) per gli interventi di installazione di pompe di calore, impianti solari termici e impianti a biomassa esaurirà la propria efficacia nel 2010. In modo simile, sia per il sistema dei certificati verdi (CV), sia per quello dei titoli di efficienza energetica (TEE), sono fissati obiettivi (che si traducono in obblighi) solo fino al 2012.

In secondo luogo, il PAN riconosce che è necessario intervenire sugli strumenti di sostegno per accrescerne l’efficacia. Per il principale schema di promozione delle FER nel settore elettrico, ossia il meccanismo CV, nel PAN si propone la revisione del sistema di esenzioni e l’innalzamento della percentuale d’obbligo. Coerentemente con l’abrogazione, da parte del Governo, del trasferimento dell’obbligo di una quota di energia da fonte rinnovabile sull’energia prelevata, destinata a divenire definitiva con la conversione in legge del DL 72/2010, viene in particolare indicato il seguente piano programmatico:

1. mantenimento dell’obbligo sulla produzione/importazione di energia elettrica, con la revisione del sistema di esenzioni dall’obbligo e l’incremento della percentuale d’obbligo secondo un percorso coerente con l’impegno assunto in sede comunitaria seguendo l’articolazione proposta dal PAN stesso;
2. revisione periodica degli incentivi per ciascuna tecnologia per tener conto dell’evoluzione tecnologica;
3. aumento nella trasparenza e certezza del quadro legislativo, attraverso la programmazione anticipata delle revisioni degli incentivi;
4. superamento delle distorsioni generate dalla possibilità di ottenere CV a seguito di interventi di “rifacimento”, per cui il riconoscimento di CV sarà sostituito da altre forme di sostegno (non meglio specificate).

Infine, non sono purtroppo pochi i casi di misure definite come “programmate”, ossia già previste da provvedimenti legislativi, ma non ancora attuate. In ambito civile/residenziale, non ha trovato ancora attuazione l’obbligo di copertura del 50% dei fabbisogni di energia per la produzione di acqua calda sanitaria attraverso energia ottenuta da FER. Allo stesso modo, solo una parte dei Comuni sul territorio nazionale ha recepito l’obbligo di installazione di 1 kW di potenza da FER per unità abitativa, previsto dalla Legge Finanziaria 2008. La stessa Legge ha previsto l’istituzione del fondo rotativo per Kyoto, destinato alla concessione di finanziamenti agevolati per un insieme di misure che include l’installazione di potenza rinnovabile: ad oggi il fondo non è ancora operativo.
Tutta l’azione di revisione delle attuali misure, lo sottolinea il PAN, dovrà essere ispirata dal criterio della costo-efficacia e dovrà essere svolta in modo coordinato, in modo da favorire lo sfruttamento delle diverse fonti nelle forme più convenienti ai fini della copertura degli usi finali.

Una prima occasione di verifica dell’effettivo orientamento del Governo è costituita dall’approvazione del decreto legislativo che recepirà la Direttiva 2009/28/CE, su cui si sta concentrando una sempre maggiore attenzione degli operatori, anche in virtù dell’attuale dibattito sul regime di ritiro dei CV in eccesso (articolo 45 della Finanziaria 2011 in via di approvazione da parte del Parlamento) e sulla conseguente necessità di riequilibrare domanda e offerta di titoli.

CONCLUSIONI
In conclusione, pur rappresentando nel suo genere un importante punto di partenza e di documentazione per l’impostazione delle politiche dei prossimi anni, sono due le osservazioni che ci sentiamo di fare sul documento: la prima riguarda il documento stesso, ovvero le sue lacune, l’altro la sua credibilità.

Quanto alle mancanze, due in particolare sembrano rilevanti, anche al fine di rendere più consapevoli i decisori politici. Nel PAN manca, innanzitutto, l’analisi delle opzioni possibili per la realizzazione delle linee d’azione, così come manca ancora una valutazione dei costi e dei benefici delle alternative possibili. La poca abitudine a valutare gli effetti dei provvedimenti è una costante dell’amministrazione e della  politica italiana, che quasi mai ha fatto precedere le proprie più importanti riforme (dalla liberalizzazione nel settore elettrico e del gas alla riforma sul federalismo, tanto per fare esempi su settori differenti) da “libri bianchi” con numeri e scenari alternativi di politiche a confronto. Il PAN, in questo senso, rappresenta in un passo in avanti, se non altro perché fa il punto sull’esistente, ma dovrà essere seguito nei prossimi mesi da un lavoro di dettaglio che trasformi l’inventario in un vero e proprio piano d’azione. Un intervento che è diventato comunque urgente per mettere ordine alle più recenti incursioni estemporanee sulla legislazione del settore e si spera non sia improntato  ancora una volta alla sola esigenza di mettere una “pezza” ad interventi legislativi sbagliati ed inapplicabili.
Tra le mancanze va annoverato il fatto che l’inventario delle politiche regionali in tema di rinnovabili non è stata accompagnata da una riflessione su come l’obiettivo nazionale possa declinarsi in impegni vincolanti per le singole regioni, titolari delle competenze in tema di rinnovabili.

Quanto alla credibilità del PAN, la distanza tra quanto delineato, seppure a grandi linee e per la prima volta, in un documento redatto dai responsabili della politica energetica nazionale, e quanto invece è stato discusso su proposta del governo nelle sedi decisionali negli ultimi giorni, non avrebbe potuto essere più ampia. Mentre il piano viene sottoposto a consultazione, la manovra di Bilancio per il 2011 prosegue nella prassi oramai consolidata di rimettere mano al sistema degli incentivi delle rinnovabili per il settore elettrico introducendo nuovi e ciclici elementi di precarietà.

Che il settore (ed in particolare il sistema CV) necessiti di una riforma è chiaro oramai da molto tempo. Negli ultimi anni, con decreti legge la cui urgenza giustificava solo il rinvio delle decisioni e complicava il quadro, nessun intervento ha affrontato il problema in modo serio. Legittima è quindi la domanda sul grado di serietà con cui linee proposte, seppure nelle linee generali, dal PAN verranno tenute in considerazione.

Per approfondire su ES
Il Piano d'Azione per le Rinnovabili

Scarica l'analisi sul Piano d'Azione Nazionale per le Rinnovabili di REF

Per approfondire
Franci, T. (2010), Rinnovabili ed efficienza energetica: obiettivi nazionali 2020 e burden sharing regionale, quaderno di ricerca REF n. 58, aprile 2010.
www.ref-online.it